對處所性律例、規章停止存案審查是《立法法》第98條規則的主要立法軌制。2017年12月，全國人年夜常委會初次聽取存案審查任務陳述，對于推進我法律王法公法治成長具有主要的意義。今朝，除了自治條例、單行條例需求批準外，處所性律例、規章制訂后，只需向特定的機關存案，無須批準。實行中，處所性律例、規章與法令、行政律例沖突的景象時有產生，若何規制處所性律例、規章，保證法制同一，可以恰當鑒戒法國憲法委員會的事前審查機制，摸索合適中國的事前審查法式。

一、樹立對處所性律例、規章事前審查的需要性

持久以來，我國履行的是存案審查軌制。處所性律例于1979年11月開端向全國人年夜常委會報送存案；自治條例和單行條例于1993年開端存案；行政律例是從《立法法》實行之日起（2000年7月1日）開端報送存案。全國人年夜常委會對存案的律例停止審查始于1982年。據統計，從1993年八屆全國人年夜開端到 2000年6月底《立法法》實行之前，送交全國人年夜各專門委員會審查的律例近6300件。[1]

從各類立法統計數據可知，處所性律例、規章在我國社會主義法令系統中占據盡對多少數字上風，例如到2010年末，我國已制訂現行有用法令236件、行政律例690多件、處所性律例8600多件。[2]一旦要對處所當局規章的多少數字停止準確統計，其多少數字也能夠會是以萬計。面臨範圍這般宏大的處所性律例、規章，假如僅僅只是在制訂出臺后對其停止存案審查，能夠招致糾錯不實時、力度不強等題目。

在中心對甘肅祁連山天然維護區損壞題目處理經過歷程中就碰到如許的題目，固然事后對關系天然維護區的49件處所性律例集中停止了專項審查研討，可是依然帶有事后補充的缺憾。為此，就需求樹立存案審查與自動審查相聯合的審查機制。

二、樹立對處所性律例、規章事前審查的難點

停止事前審查的最年夜艱包養網 苦在于：面臨為數浩繁的審核對象包養網 ，審查機關若何敷衍？回應這個題目，除了可以應用年夜數據技巧加以有用鑒別之外，在實行中也并不是難事。類型上包養 ，處所性律例、規章重要分為履行性立法和自立性立法。對于履行性立法而言，當我們深刻處所性律例、規章的外部，會發明一個有興趣思的立法景象，即“立法相同”。有學者統計，處包養網 所立法重復中心立法的多少數字約占處所立法的70%-90%。[3]為了清楚浮現這個題目，我們統計了省一級行政單元制訂的規范性包養網 文件存案審查律例和規章的情形，如《湖北省實行<中華國民共和國包養 各級國民代表年夜會常務委員會監視法>措施》（2008年5月29日），《湖北省各級國民代表年夜會常務委員會規范性文件存案審查任務條例》（2013年9月26日）和《湖北省規范性文件存案審查規則》（2004年1月13日），發明了各個處所的律例、規章在篇章目標design上存在重度類似性。以監視法實行細則為例，可以說它們完整照搬了《監視法》的構造，只是在內在的事務上略有分歧。可見，本地方采用履行性立法時，非論多少數字包養網有多宏大，由于“立法相同包養網 ”的慣性，審查起來絕對不難，并不會對審查機結構成本質的累贅。

對于自立性立法而言，能夠會給審查機構帶來較年夜累贅，但是這里恰是形成規范沖突的主要範疇，更需求足夠器重。之前有一個事前審查的勝利范例。1979年12月27日，廣東省第五屆國包養 民年夜表年夜會第二次包養網 會議，審議并準繩經由過程了《廣東省經濟特區條例（草案）》，由于該草案在幾處處所衝破了《憲法》。時任廣東省省委書記的吳南生報告請示說，該條例（草案）第六章規則“條例由廣東省國民年夜包養網 表年夜會經由過程后，報國務院批準”，同中心來的同道研討，以為辦包養 特區是件年夜事，特區條例的立法法式要盡能夠完美些，最后改為報全國人年夜常委會批準。斟酌的重要緣由在于：該條例如由包養 全國人年夜立法經由過程，則具有更高的威望性，對展開任務有利。[4]

基于以上剖析，我們以為對處所性律例、規章事前審查卻有需要，可是也確有艱苦。為此，就應當公道斷定事前審查的范圍，在積聚經歷之后再擴展實用范圍。

三、確立對處所性律例、規章事前審查的公道范包養網 圍

根據制訂機關和事項的分歧包養 ，處所性律例、規章可以分為如下幾類：（1）自治條例、單行條例；（2）經濟特區律例、規章；（3）為履行上位法而制訂的律例、規章；（4）為治理當地包養網 區而自立制訂的律例、規章。由于自包養 治條例、單行條例曾經歸入了批準審查范圍，本文不加會商。對于其他三類而言，我們以為，依照輕重緩急的準繩，應當歸入事前審查范圍的，起首是經濟特區律例、規章，其次是為履行上位法而制訂的律例、規章，最后再是為治理當地區而自立制訂的律例、規章。在現階段，重點要把經濟特區包養網 律例、規章歸入出去。

經濟特區的實質是“中心受權的改造先行試驗區”，而經濟特區的立法權也恰是經由過程全國人年夜及其常委會的分批受權來完成的。但是從經濟的角度而言，經濟特區曾經不再具有特殊的上風了，這就帶來經濟特區能否還有持續包養 存在的需要的反思；從政治的角度看包養網 ，經濟特區依然可作為改造的試驗窗口，只是這種改造不克不及再“摸著石頭過河包養 ”了，更不克不及在公開守法的條件下停止。再加上經濟特區立法帶有受權性，尤其需要加大力度對受權立法的監視，從而包管受權的有用行使。

修訂后的《立法法》第74條規則：經濟特區地點地的省、市的國民代表年夜會及其常務委員會依據全國國民代表年夜會的受權決議，制訂律例，在經濟特區范圍內實行。根據中國變通規則的實行，變通是轉變上位法詳細的規則，所以對變通停止審查時，重點是審查它能否合適憲法，能否合適上位法的準繩。

四、設置對經濟特區律例、規章事前審查的同一審查機構

今朝各省、自治區和直轄市設置的審查機構并不同一，即使在一省內針對分歧的規范性文件，也會設置分歧的審查機構。好比針對處所當局規章，《福建省處所當局規章存案審查規則》第四、五條規則，省人年夜常委會為存案機關，然后由省人年夜常委會辦公廳掛號，并交由省人年夜常委會法制任務委員會研討打點。針對其他規范性文件，《福建省各級國民代表年夜會常務委員會規范性文件存案審查規則》第七、八、九條則規則常務委員會指定的任務機構為存案機關，再依據規范性文件的內在包養 的事務，將規范性文件分送有關專門委員會、常務委員會任務機構停止審查。存案機關和審查機關的分歧招致審查機關在法理上缺少審查權[5]，同時分歧的審查機關又會招致審查尺度的分歧，影響審查結論的效率。

就經濟特區律例而言，1981年的《全國國民代表年夜會常務委員會關于受權廣東省、福建省國民代表年夜會及其當時，她真的很震驚，她無法想像那是怎樣的生活，十四歲那年，他是如何在那種艱難困苦的生活中生存下來的，他長大後不常務委員會制訂所屬經濟特區的各項單行經濟律例的決定》規則，律例向全國人年夜常委會和國務院存案。1992年的《全國國民代表年夜會常務委員會關于受權深圳市國民代表年夜會及其常務委員會和深圳市國民當局分辨制訂律例和規章在深圳經濟特區實行的決議》、1994年的《全國國民代表年夜會關于受權廈門市國民代表年夜會及其常務委員會和廈門市國民當局分辨制訂律例和規章在廈門經濟特區實行的決議》和1996年的《全國國民代表年夜會關于受權汕頭市和珠海市國民代表年夜會及其常務委員會、國民當局分辨制訂律例和規章在各自的經濟特區實行的決議》規則，律例向全國人年夜常委會、包養 國務院、本省人年夜常委會存案。2002年的《律例規章存案條例》第3包養網 條第5項規則，經濟特區的律例向國務院存案。這里呈現了三個存案主體：全國人年夜常委會、國務院、本省人年夜常委會，而受權主體只要一個，即全國人年夜。當存案機關要對經濟特區律例停止審查時，還需求全國人年夜的再次受權，所以針對審查機構不同一的題目，我們提出從審查經濟特區律例、規章開端，設置同一的審查機構來處置。

詳細而言，針對經濟特區律例，非論是經濟特區，仍是經濟特區地點的省制訂的律例，在遵守現有存案機關不變的情形下，都同一由全國人年夜常委會停止審查或許由全國人年夜常委會制訂專門的機構擔任；針對經濟特區規章，則由國務院或許國務院指定的機構擔任。

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包養 五、結論

習近平總書記誇大，凡屬嚴重改造都要于法有據。在削減審查機關的情形下，先即將經濟特區律例、規章歸入事前審查，能有用包養 保證受權立法的威望，下降“良性守法”的風險。

包養網 經由過程事前審查法式的樹立，可以慢慢改良改造包養 與法治之間的嚴重關系，從而保護法的安寧性，包管社會主義法治工作的長效成長。

注釋:

[1]劉鎮：《全國人年夜常委會的監視任務》，十屆全國人年夜常委會法制講座第二講。

[2]吳邦國：《在構成中國特點社會主義法令系統座談會上的講話》，2011年1月24日包養網 。

[3]孫波：《試論處所立法“剽竊”》，載《法商研討》2007年第5期。

包養 [4]鐘堅著：《年夜實驗——中國境界特區開辦始末》，商務印刷館2010年版，第168-169頁。

作者簡介：葉強，中南財經政法年夜學法治成長與司法改造研討中間，講師，碩士生導師。

文章起源：《徵詢與決議計劃》2019年第5期。